| |
中小企业促进法问题研究
| |
铭万网
|
时间:
2007年04月25日09:36
|
信息来源:
| | 《中华人民共和国中小企业促进法》历经三年的研磨、锻造，于2002年6月29日由全国人常委会讨论通过，并确定于2003年1月1日正式实施。这部法律颁布实施的意义在于以市场体制为取向的我国市场主体法律体系进一步完善；借鉴国外发达国家促进经济发展的某些成功经验，在加入世贸组织及我国中小企业的发展初具规模的大背景下，为保持我国经济的平稳、健康和良性运行，对中小企业从战略角度给予的国家支持将走向系统化、规范化和规模化。
这项法律的颁布，从某种角度讲，仅仅是填补了我国立法上的一项空白。在我国特定的环境下，有效地实施这一法律尚有诸多的麻烦与困难。检视我国近年来引进国外市场经济国家的若干制度，由于本土文化中强烈的封建性因素的影响，加之转型时期政府与市场定位的不清，极易造成歪嘴和尚念经的客观后果。从股份制到基金，从招标投标到政府采购，凡是涉及重大利益和资源分配，法律的实施常常会丧失公正性，“中国特色”的汪洋大海可以将立法宗旨、正义精神完全淹没。企望借助法律实现利益的人们在受到现实的无情戏弄后，除了怨恨自己没有找对庙门、拜到真佛外，只能悻悻然地骂几声“腐败”、“太黑了”了之。
情绪性的喧泄固然不可避免，但对法律的实施和相关制度的完善的研究更显得十分迫切和重要，因为法律已经颁布，实施这项法律就会涉及利益关系和经济资源的重新调整和分配，公正、有效地实施这项法律，对中小企业的发展将产生积极的推动作用。基于上述理解，作者就这一法律的实施中的几个问题谈一些个人的浅见，以与法学界、经济学界的专家志士共商。
一、关于法律实施的背景分析
市场经济体制是我国实行对外开放与对内搞活方针政策的一种必然的制度选择。在全球经济一体化的进程加速和我国加入世贸组织的背景下，这一制度选择将极大地促进我国社会生活的深刻变化，企业之间的竞争虽然会进一步走向规模和有序，但其激烈程度也将因国际因素的直入而更为加剧。依据立法实施对中小企业的国家扶植是现代市场经济制度的一项重要内涵。西方资本主义“列强”在资本主义经济制度发展百年以上历史的基础上，在半个世纪前开始制定和实施国家对中小企业的促进和扶持政策，不仅有效实现了政策目标，而且形成了驾轻就熟的运作体制。全面地学习和借鉴这样一套立法及运行的体制是我国正在建立中的市场经济体制与国际接轨的一个重要方面。我国《中小企业促进法》的颁布与实施无疑走出了新的一步。但是，实施这一法律将比制定它更加复杂和困难，我们应当对此有清醒的认识。
(一)以中小企业在我国的发展情况看，中小企业是我国市场经济的重要主体，在国民经济中占举足轻重的地位。中小企业目前已超过800万家，占我国企业总数的99%以上，其工业总产值和实现利税占全国总量的60%和40%，出口额占全国总出口额的60%，并提供了大约75%的城镇就业机会。中小企业在国民经济中的重要地位是显而易见的。在经济转型时期，中小企业能够迅速适应市场的需求，调整其产品或服务结构，形成新的经济增长点，是我国近年来保持经济高增长率的生力军。特别是近一两年来，国家为了恢复大企业的活力以及转变政府职能实现结构调整，一批批下岗人员或失业者都需要重新安置就业(如上海纺织行业在近年来裁员近30万)，中小企业所起的疏导作用不可低估。从这些层面上来看，国家支持中小企业的发展，就能保障经济的持续增长与繁荣，就能保障更充分的就业与社会的稳定。在这一点上，我国学术界和政府部门已形成了共识。正如有学者所总结的，中小企业其作用在于“保证竞争，繁荣市场；进行企业组织创新和技术创新；增加就业，稳定社会；是经济增长的重要支柱力量；为大企业提供大量辅助服务；农村和地方财政收入的重要源泉。”
(二)从中小企业发展的内外环境考察，形势不容乐观。我国的中小企业在其生存与发展过程中，不仅存在着因其规模小而独有的若干缺陷，还因受到并正在经受我国政治、经济制度中的非市场化因素的制约而伴生的某些障碍的折磨，其发展的道路崎岖不平，存在着许多令人堪忧的问题。首先，由于国有中小型企业及集体企业转型改制尚未完成，中小企业中同样存在着资产关系不清、管理运行不规范的情况。其次，私营企业产生历史不长，家族型的封闭式管理盛行。第三，我国规范的市场主体立法颁布较晚，对已有企业的规范指导力较弱。第四，由于企业改革在整体上处于反传统的原始资本积累阶段，社会信用倍受损毁，使得中小企业的自身信用及融资能力降到前所未有的低水平，企业经营环境恶化。第五，中小企业的自身发展能力较弱，表现为人员素质不高，研究开发投入少，产品进入市场成本高。
我国加入世贸组织后，国内市场逐年向国外企业开放，市场准入限制对国内中小企业所能给予的保护将大大萎缩，中小企业将直接面对数量更多、经济力量更强的大企业的挑战。
(三)从政府操控的层面看，中小企业的保护体制尚未发育成型，中小企业促进法的实施缺乏强有力的运行系统的支持。首先，由于传统体制的影响，我国的中小企业存在着不同的分类型态，如乡镇企业、城镇企业、集体企业、私营企业、国有中小型企业、外商投资企业等，与这些不规范的企业分类伴生的是政府部门并未完全退出历史舞台，在中小企业促进法的实施不可能完全社会化的情况下，有可能导演出不同政府部门在职能上的冲突。1998年国务院机构改革中已将产业改革的制定和实施、引导企业和商业性金融投资方向的职能划归国家经贸委，同年，国家经贸委内成立了中小企业司，涉及中小企业促进发展之政策概由其出是顺乎自然的了。当然，要使这一机构达到良性运行，使中小企业促进法的立法目的得以全面贯彻，的确需假以时日。其次，国家对中小企业的促进一定会依靠某些非政府的机构组织提供社会化的服务，如对中小企业提供信息咨询、市场开拓、投资融资、担保、技术和人才培训、对外合作等，这样一些机构的运行目前尚处于试点阶段。此外，由政府出资并支持建立的中小企业信用担保体系很不完善，这些服务体系的市场化身份与其政府背景方面应当存在何种程度的联系，政府创建的支持中小企业的扶持基金、政府出资或部分出资设立的信用担保机构，政府应予以哪些层面上的指导和监督，以保障这些机构的独立运作既不背离其政策目标，又能防止其陷入债务负担的危机或滋生腐败，目前尚无成规可循；在法律上是将这样一些有政府资金背景的机构视为企业，抑或不以营利为目的的其他社会组织。总之，这样的机构的运行职能是既要执行政府关于扶持中小企业的政策，也要考虑其自身发展、巩固而必要的市场化运作，问题还是不少。再次，我国客观经济秩序运行不顺，市场信用体系紊乱，传统的商业诚信理念倍受破坏，而与市场经济相一致的信用机制正处在建立之中，这些现象的存在恶化了中小企业经营的环境。一些中小企业主追求短期利益，奉行“一锤子买卖”的做法，对中小企业整体形象损害不少，大大降低了中小企业的社会信用，损害了消费者、客户和社会的正当利益，是为害群之马。然而，我国社会信用度的降低，并不能归咎于中小企业。从商业发展的历史阶段来看，改革开放后的第一个逻辑性的阶段是追求经济利益的人性复归，渴望“暴发”、取财无道、不择手段地谋求原始资本积累就象山洪下泄，使得原本清澈的江河混浊几天，甚或一个雨季一样，我们过去对此估计不透，现在也不必大惊小怪。一方面环境有自净的能力，相信市场化的进一步发展自然会逐步廓清商业经营的空间，消费者、客户不会总是上当受骗的，成功的、讲信用的中小企业与大企业将汇成一股自然之力涤污纳新；另一方面，政府积极采取一切维护市场秩序的手段，打击盗版、打击造假，保护消费者，清理“门户”，建立良性的经济运行规则和企业的信用记录体系，鼓励中小企业健康发展，有信用的市场运行氛围就有望早日出现。
(四)几年来，我国虽未颁行中小企业促进法，但即使在旧的经济体制的背景下对中小企业的发展还是采取了不同程度的鼓励和襄助政策。我国鼓励城乡集体企业的发展，颁布了相应的立法保护其合法权益；对于绝大部分属中小企业的外商投资企业，政府采取鼓励和扶持的态度，逐渐拓展它们的经营领域，并且给予了税收优惠待遇；我国对高科技企业、福利企业及解决下岗职工就业的企业在税收上予以优惠，事实上体现了对中小企业的鼓励；随着改革的逐步深入，我国于上世纪八十年代末期承认私营企业的存在，并允许、鼓励其发展同样体现了对中小企业的鼓励。从我国今天颁布中小企业促进法的事实来看，它并非完全是一种制度的再造与创新，而是一种拓展，是系统与规范化的法律整合。传统的企业立法制度(以所有制、地域、内外资、行业等为标准)虽然存在着与市场体制相悖的主体框架设计，存在着对某一类中小企业的歧视，但它也无往而不是地维护和承认中小企业的利益；中小企业对国家经济有着巨大的贡献，其自身也有了长足的发展，与政府提供的相对宽松的政策环境是不能分开的。回顾过去，我们可以说，在改革的进程中我国政府对中小企业的发展做了当时所能做的一切，而这一切也正是构筑今天实施中小企业促进法的制度性基石。
有些学者曾撰文指出由于人们对中央“抓大放小”政策的误解，忽视了对中小企业的支持与鼓励。我们认为这样的分析并不十分符合实际。抓大放小是近期我国国企改革所遵行的一项政策精神，旨在国家集中必要的财力、物力搞好大型国企，而将中小型企业通过各种方式推入市场实行民营，并以此为契机促成国家投资从竞争性行业的淡出，这是十分重要的战略决策。它并不意味着国家放弃了对中小企业的鼓励和支持，从1998年我国立法机构就成立专门小组起草这一法律就是明证。“抓大放小”仅仅是国企改革的一项举措，具有时限性，而鼓励中小企业的发展将是长期的国家政策，两者显然没有可比性。
二、几个重要问题的对策探讨
(一)关于中小企业的标准确定
中小企业的标准确定事关中小企业促进法的适用范围。标准的确定在国外市场经济发达国家存在样板，也需结合本国的实际情况，综合考虑到我国加入世贸组织的背景及我国经济发展的结构性问题，以及与已有政策的衔接与配套。标准过严，不仅会将一批需要扶持的企业拒于政策优惠的大门之外，而且会形成抑强扶弱、淡化竞争的负面效应；标准过宽，显然有背于立法的精神。
中小企业，就其本义理解是基于以企业的规模为标准对企业的一种分类结果。在美国，根据联邦政府的统计，98%的企业为小企业，在近一亿的就业人口中，超过1千5百万的人成为其自己的小企业的主人。小企业的标准是雇员人数在500人以下。欧共体委员会在1996年通过的《中小企业定义的建议》中对中小企业规定的指标为：(1)雇佣人数少于250人；(2)每年的营业额不超过4亿欧洲货币单位，或者每年的资产负债平衡总量不超过2.7亿欧洲货币单位；(3)遵循独立性原则。小企业与中型企业的区分在于：小企业的雇佣人数少于50人以及每年的营业额不超过0.7亿欧洲货币单位并要遵循独立性原则。所谓企业的独立性原则是将企业股本中由大企业投资的比例占到1/4或以上的排除在中小企业之外。日本国于1999年12月实施了新的《中小企业基本法》，其中第二条对中小企业的范围界定如下：(1)制造业、运输业、建筑行业等，资本金为3亿日元以下，从业人员300人以下；(2)商业，资本金为1亿日元以下，从业人员100人以下；(3)服务业(包括个体经营者)，资本金为5千万日元以下，从业人员100人以下；(4)零售业，资本金为5千万日元以下，从业人员为50人以下。我国《中小企业促进法》授权国务院确定中小企业的具体标准。我们认为，从我国的实际情况来看，以下几个因素在确定中小企业标准时应当予以考虑：(1)我国人口众多，鼓励中小企业应充分考虑到对就业的鼓励，因此对从业人员的标准应适当放宽；特别是劳动密集型的产业；(2)应当区分不同的行业，一方面比较符合实际，另一方面与我国长期奉行行业管理的习惯做法保持协调；(3)排除企业法律形式、内外资区别、所有制关系等因素；(4)排除大型企业的子公司、分公司；(5)将科技开发企业作为一个重要因素予以考虑。
基于上述理由，我们提出以下标准供国务院有关机构在制定中小型企业标准时予以考虑：
(1)制造、运输、矿山、建筑、电力等行业，资本金为3000万元以下，从业人员1000人以下；(2)商业，资本金为1000万元以下，从业人员500人以下；(3)服务业，资本金为500万元以下，从业人员300人以下；(4)零售业，资本金为100万元以下，从业人员100人以下。(5)科技开发企业，资本金在500万元以下，从业人员100人以下。企业资本金中25%以上的部分被大企业持有，则不视为是中小企业，因为其在市场竞争中会取得大企业支持，可以不从中小企业政策优惠中得到好处。
(二)关于确立促进中小企业发展的新的价值目标体系
促进中小企业的发展是我国市场经济发展到一定阶段政府对社会经济生活实施宏观调控的制度体现，是我国市场经济法律规则与国际接轨的必然要求。实施中小企业促进法应当贯彻的立法精神，固化于法律的规范之中，形成了法律实施的价值目标。保护中小企业投资者利益是实施中小企业促进法的制度前提，并非基本理念。这些基本的价值目标的确立必须符合于我国的特定现实环境，才会达至事半功倍的社会效果。
1.扩大就业机会。从1976年至2001年，我国从农村转移出的2.3亿劳动力在中小企业就业，这为我国的经济发展和社会稳定做出了极为重大的贡献。在今后若干年内，我国每年有近千万人加入就业大军，单靠大型企业及其他事业单位、政府提供的就业岗位是无法满足需要的，鼓励中小企业的发展应当把鼓励其解决就业放在重要地位。我国在过去对解决下岗人员就业的企业有税收方面的优惠待遇，这些行之有效的做法不仅应当继续坚持，而且应当进一步系统化、规范化、制度化，与鼓励中小企业的一系列政策措施配套实施，以缓解我国政府面临的就业压力。另外，通过中央政府与地方政府的共同扶持，使地方中小企业快速增长、发展，尽量消化本地的就业人员，减少各大城市沉重的民工潮负担。
2.促进技术进步。促进产业技术进步是我国多年坚持的一项发展国民经济的基本政策，从税收、融资方便等方面给予了一定的优惠鼓励。但反观我们的措施，恩泽主要施予外商投资企业和高科技企业，对于广大的中小型企业的技术革新、产品的升级换代关注不够，惠及面相对较狭窄。在加入WTO后，国内企业在技术进步方面显然面临更大的压力，产品的科技含量的高低将在一定程度上决定企业的命运。传统产业和新建企业的科技进步在我国未来经济发展中具有重大的战略价值，鼓励中小企业发展的政策应当照顾到这两个方面。
3.强化企业竞争能力，促进竞争。从国民经济的长远发展目标看，国家对中小企业的扶持政策不能被当作免费午餐或扶贫项目，不是对弱者的金融同情和税收怀柔与安抚，它应被赋予我国市场经济体制的时代特色。竞争，是市场经济运行的基本规律，也是经济繁荣发展的活力源泉。中小企业在竞争中不全然处在弱者的地位，一些企业在竞争中被淘汰又是正常的现象。对中小企业的扶持应当考察每一个企业的发展潜力，通过对具体企业的管理水平、以往商业信誉、产品服务开发计划、资产负债状况的考察，确定出企业在市场上的信用等级与竞争力状况，予以不同的政策支持。如果一个没有竞争活力的中小企业得到资金或担保支持，势必会让有限的政策资源被浪费，减少了对具有发展潜力的企业的支持，对经济的良性运行不利。
在国际上，美国奉行的小企业促进法律制度一向以促进企业竞争力的提高为其政策目标，而另外一些国家如日本，则在中小企业促进法中贯彻过不同的政策理念。在1999年前，日本的中小企业促进法曾规定有防止过度竞争的立法思想，这与日本在国际贸易中曾奉行贸易保护主义相一致。但在上世纪末，国际经济迅速向全球一体化方向发展，日本的许多保护主义做法受到国际社会的压力，对中小企业原先采取的防止过度竞争的做法已不适应全方位开放的要求，其新的立法中明确规定了促进市场竞争的立法理念。从长远来看，一个国家的长盛不衰的国民经济增长力来源于该国经济的竞争力，一个企业也是如此。毕竟，经济领域的产业政策与国家在社会福利方面的制度安排是有区别的。我国的企业运行的环境已完全形成了买方市场的机制，企业竞争已经成为社会经济发展的主动力，抑制竞争，抑或扼制过度竞争的理念不可能被现实的市场经济体制所接受，甚至会导致腐败的产生，因为它会引诱没有实力的中小企业想搭便车，想继续在政府政策的蛋糕分餐会上得到实惠，腐蚀掌控经济资源的政府及机构官员便会实现这种目的。鼓励竞争，当然同时也要取缔和打击不正当的竞争行为，这个话题自然是另一层面上的，于此不赘。
促进中小企业的政策以鼓励竞争为前提，就是对中小企业的税收优惠方面，在中小企业融资方面、提供担保方面，列入政府采购计划方面，制定出相应的标准。这些标准要涵盖企业的品牌建树、企业的产品市场占有率及技术开发能力、企业产品的技术含量、企业的信用记录、企业对本地经济的实际贡献等。国家可以制定有指导意义的相应标准，地方根据本地区实际制定出符合本地实际的指标体系，对申请优惠促进政策措施资助的中小企业予以考察筛选，以期形成奖勤罚懒的机制。
4.促进可持续发展，鼓励企业节约能源及各类资源，实施环保战略，增强企业的社会责任。我国城乡中小企业在发展的过程中，制造业居于龙头地位，自然资源破坏现象严重，能源消耗长期居高不下。过去地方政府由于种种原因对这种现象认识不清，处理不力，使得我国经济不无遗憾地步了资本主义国家先污染、后治理的后尘。近些年来，社会各界对于环境保护有了相对统一的认识，可持续发展也成了国家的基本国策。我们对中小企业实施促进的任何一项措施，都应当与可持续发展的国策相协调一致，也就是说，要把环境保护的指标体系纳入到促进中小企业发展的制度中，不能使之相冲突。“五小”工业、使用国家明令禁止使用的淘汰设备的企业和不符合安全生产标准的企业，不仅不应得到支持鼓励，而应采取其他措施处罚，包括强制性关闭。建议让环保部门介入到对中小企业的具体的鼓励措施的实施活动中，具有一票否决的权威。
5.促进西部地区的经济发展。由于改革开放的渐进性和自然地理条件的局限，特定地区的中小企业在发展中享有的机遇、政策优惠条件及外部环境大不相同，造成在经济发展不平衡中各地区中小企业发展的不平衡，在一定程度上，这种现象会妨碍我国经济的稳定发展。中央确定了开发西部的战略，在鼓励中小企业发展的具体措施上，应当对这一大政策有所体现。中央的发展资金应当向西部地区倾斜，对西部地区的中小企业的优惠政策加倍扩大，从而使西部经济及早起飞，西部地区的劳动力资源能够就地利用，小城镇的兴建以及社会的全面进步有较坚实的物质基础。
作者：甘培忠
|
[1] [2] 下一页>>
| | | |
本网引文仅用于传播，无经营目的；文章观点纯属作者个人意见，不代表本网观点；与本文相关意见及异议，请发信至zhaofeng@mainone.cn或致电：64401212-653。
| | |
| | | |
|
