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有关“费改税”的几个认识问题
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铭万网
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时间:
2006年06月14日17:29
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信息来源:
论文网
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改革以后，伴随着市场化的进程，农副产品统购统销制度、国家统管城市职工工资制度和财政统收统支体制的格局相继被打破。原有的政府部门收入机制基本上不复存在了，所有制成份也发生了很大的变化。经济体制环境的变化自然要求政府部门收入机制的相应调整：由主要从隐含的渠道收取非规范性的“暗税”转到基本以公开的形式征收规范性的“明税”。进入80年代以来，我国税制建设的力度明显加大，个人所得税、中外合资经营企业所得税、外国企业所得税、国营企业所得税。集体企业所得税、城乡个体工商业户所得税、私营企业所得税等一系列新的税种，陆续出台。到1994年税制改革之时，税种的总数达到34个，正是政府为此而采取的积极行动。
然而，长期“无（明）税”的惯性作用，加上种种因素的制约，给税收制度的正常运行带来了严峻挑战：
普通百姓、多年生活在“无（明）税”的环境之中，一旦须拿出本已装人兜中的一部分钱缴税时，出于心理和行为上的不适应，一个本能的反应便是“躲”。能躲就躲，能躲多少躲多少。在税收严管重罚的力度未能相应跟上、依法治税的社会环境远未确立的条件下，各种偷漏税的行为犹如“病毒”，附着于“明税”的肌体上繁衍而生。由最初只发生在先富起来的个体经济的少数人身上，到逐渐在个体户中普遍扩展，进而几乎把全民和集体所有制单位统统卷人其中，致使大量该征的税不能如数征收上来。
政府部门，多年习惯于以行政命令的办法、非税的方式组织收入，明税的建立步伐又多少有些慢于暗税的消失速度，在各方面的政府支出增势迅猛、规范化的税收渠道不畅、财政部门所能提供的资金存在较大缺口的情况下，一个自然的反应，就是转而操用非规范性的行政命令，去另外找钱。于是，在“创收”的旗号下，各个政府职能部门开始自立收费项目，介入财政性分配。以收费形式取得的收入，既然被视为非规范性的“创收”范畴，由各个部门自收自支，游离于预算之外，也就变为顺理成章的事情。
问题还不止于此。非规范性的政府收费趋势的蔓延及其规模的日渐增大，又从两个方面加剧了税收制度运行的困难：其一，有些收费对象，本来就是税基的构成部分，这类收费项目显然会冲击税基。其二，政府部门的收入，既然有了规范性和非规范性两个来源，并且，前者纳入预算，不可随意改变；后者游离于预算之外，可以自收自支，人们（特别是一部分地方政府领导人）对税收的注意力（或称“重视度”）便会在相当程度上转移到收费。各级、各个政府部门的收费之门越开越大，不少地方领导人出于发展地方经济的考虑，擅定减免税条款，并且，利用体制转轨过程中的漏洞截留中央税收，甚至采取非法手段鼓励企业偷漏税款等等，都是在这种背景下出现的。
作为上述诸方面矛盾的综合反映，在政府部门的收入体系中，税收的“缺位”与各种收费的“越位”同时并存、规范性的财政收入占GDP比重的持续下滑和非规范性的政府收入在GDP中的占比逐年加大同时并存。国家机器的运转，政府职能的履行，越来越离不开非规范性政府收入的支持。政府部门收入机制以至整个国民收入分配机制，由此陷入了不规范状态。
三、市场经济要求走政府收入机制规范化的道路
如果说，今天的政府部门收入机制不规范是为改革而付出的代价，那么，在改革已经历时19个年头，各方面的体制框架已经基本构建起来的条件下，下一步的工作重心，应当也必须转到规范政府部门收入机制上来。
应当看到，市场经济体制相对于计划经济体制的一个显著的变化，就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰广。在这样的环境中，政府取得收入的方式和数量或说政府部门的收入机制。必须是规范化的。所谓政府部门收入机制的规范化，从大的方面讲，至少有三个方面的标志：
第一，以法制为基础。即是说，政府取得收入的方式和数量要建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都应当先立法，后征收。
第二，全部政府收入进预算。预算的实质是政府收支的公开、透明，并非简单地由哪一个部门管理或列人哪一类表格反映。也就是说，政府的收与支。必须全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督审查、游离于预算之外的政府收支。
顺便指出，在国外的经济文献中.是很难找到“预算外资金”这个概念的、我国所使用的“预算外资金”概念.还是建国初期从前苏联和东欧国家那里引进的。即便不作更深一步的考察，也会发现，预算外资金是同计划经济密切相关的范畴，只有在计划经济体制下才有存在的必要。退一步讲，就是在计划经济体制下。预算外资金亦属于补充性或辅助性的财源。如果其规模庞大，甚至庞大到超越预算内资金的地步，那也不是本来意义的预算外资金了。从这个意义上讲，随着市场经济体制的日益完善，在我国，预算外资金终归是要走向消亡的。
第三，财税部门总揽政府收支。即所有的政府收支完全归日于财税部门管理。不论是税，还是费，或是其他别的什么形式的收入，都要由财税部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑、把某些形式的收入，如关税、现费交由特定的政府职能部门征收.那至多也是一种“代收”、“代征”。这样做的好处，就是要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费来源的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。
说到这里，已不难看出：中国在选择市场经济体制的同时，也就注定了要走政府部门收入机制规范化的道路。事实上，党的十五大报告已经对规范政府部门收入机制作出了战略部署。江泽民同志在谈到“完善分配结构和分配方式”问题时，涉及到两个方面的分配：一是居民的收入分配，再一就是政府的收入分配，而且，一个值得注意的提法是“集中财力，振兴国家财政”。
更为重要的是，从根本上看，在目前的中国、规范政府部门收入机制.还是完善整个社会的分配结构和分配方式的基础或前提条件。没有政府部门分配结构和分配方式的规范化，就不可能有家庭、企业部门分配结构和分配方式的规范化。况且，今天我国分配领域所存在的种种不规范状况，在相当程度上，也是由政府部门收入机制的不规范所带动或引发的。
看起来，以规范政府部门的收入机制为着眼点，将各种非规范性的政府收入转变为规范性的政府收入，是迟早要建设而已是非建设不可的一项跨世纪工程。
四、规范政府收入机制关键是要寻找积极而稳妥的办法
说规范政府部门的收入机制难，是因为，它要牵涉到沿袭多年的既得利益格局。更何况，与非规范性政府收入有关的各方面的既得利益，又是以部门利益、地方利益的形式发现出来的。说规范政府部门的收入机制不难，是因为，我国是由共产党领导的社会主义同家。中国共产党又是一个拥有6000多万党员的大党.代表着全国人民的根本利益，只要全党上下统一认识，采取步凋一致的行动，在全国范围内实现政府部门收入机制的规范化，并非一件做不到的事情。其实，在这方面，我们也曾有过成功的先例。新中间成立之初，那时各地的税收制度很不统一：有各个革命根据地沿用下来的原各自单独制定的税制.也有新解放区所实行的在税种。税目、税率和征管办法等方面差异很大的五花八门的税制。但是，随着1950年1月《全国税政实施要则》的颁布，一个全国统一的新的税收制度很快建立起来.并在全国范围内统一执行。
关键的问题是。要在下定决心的基础上，寻找积极而稳妥的办法。
注意一下各国特别是实行市场经济同家政府收入结构的统计文献，可以看到这样两个现象；其一、中央一级政府基本没有收费，税收（包括社会保障税）是其收入的基平来源，其二，以收费的形式取得收入，并且在收入结构中居于举足轻重的地位，通常发生在地方各级政府那里。在市场经济条件下.规范化的政府收费只有两类：一是规费。再一是使用费。无论规费还是使用费，所具有的一个共同特性是，收费的项目同家庭、企业的日常生活密切相连，并具有一种直接的服务报偿关系，毋庸赘言，同家庭、企业的日常生活密切相连的公共事项，本来就是地方政府的职责范围。
根据上述的认识，由此可以引申出如下几点启示：
第一，“费改税”的工作，可以从中央政府做起。既然实行市场经济国家的中央一级政府基本没有收费，那么，中央政府各部门现存的大部分收费项目，都可以纳入“费改税”的范围。追根寻源，在我国，非规范性政府收费的兴起，最初也是发生在中央一级政府。所以，只要中央政府率先实现了中央一级政府收入机制的规范化，规范政府部门收入机制便可延伸到地方各级政府，从而在全国范围逐步推开。
第二，“费改税”与“规范费”要同时并举。政府部门收入机制的非规范性、固然主要反映在“费多税少”这一特殊的矛盾现象上，但这并不意味着所有的“费”都应改为“税”也绝不是说。“费”就没有存在的必要性。实际上，税有税的内涵和外延，费有费的地位和作用，两者之间.并不能互相替代，对那些具有税收性质（名为“费”实为“税”）且宜于纳入税内管理的收费项目，可以通过“费改税”的办法，尽可能纳入税收的轨道。或扩大现有税种的税基，将其并人现行有关税种统一征收；或根据其性质，改设新的税种另外征收。对那些不宜于纳入税收轨道的收费项目、则须通过“规范费”的办法，按照规范化政府收费的内涵和外延，分别归入“规费”和“使用费”系列。并相应实行规范化的管理。
第三，先清理，后规范，分步纳入预算。对现存的各种政府收费项目，应当首先进行全面的清理，区分为合理的与不合理的收费两大类。坚决取消那些不合理、纯属乱收费的项目，并将那些合理的且已构成政府部门运转的必要前提的收费项目，纳入“费改税”和“规范费”的范围。以此为基础，将通过“费改税”纳入税内管理以及通过“规范费”分别归入规费和使用费系列的政府收入，或作为过渡办法，暂时单独编制预算（亦可称第二、第三预算）；或一步到位，纳入统一的政府预算。
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